Cumhurbaşkanı Sezer, Anayasa Değişiklik Paketini TBMM'ye İade Etti

Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer, yayımlanmasını uygun bulmadığı 5660 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'u bir kez daha görüşülmesi için Anayasa'nın 104. ve 175. maddeleri uyarınca TBMM Başkanlığı'na geri gönderdi. Cumhurbaşkanı Sezer, TBMM Başkanlığı'na iade gerekçelerini içeren uzun bir yazı da gönderdi.

Yapılan düzenlemelerdeki temel değişikliğin, cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesinin öngörülmesi olduğuna işaret eden Cumhurbaşkanı Sezer, Anayasa'nın 101 ve 102. maddelerinde buna ilişkin düzenlemeler yapıldığını, 79. maddesine ek kurallar getirildiğini, geçici maddeler ile de değişikliğin ilk cumhurbaşkanlığı seçiminde uygulanmasını sağlamak üzere gerekli düzenlemeler yapılıp, yine ilk seçime ilişkin yöntemler ve sürelerin belirlendiğini kaydetti. Anayasa değişikliklerinin cumhurbaşkanının halk

tarafından seçilmesiyle sınırlı kaldığını belirten Sezer, ilgili diğer maddelerde herhangi bir düzenleme yapılmadığını ifade etti. Sezer, iade gerekçesinde şu ifadelere yer verdi:

"Cumhurbaşkanı seçiminin basit bir yöntem sorunu olmaması, tersine Anayasa ile yeğlenen siyasal sistemle doğrudan ilgili olması değişikliğin, Anayasa'daki siyasal sistem yönünden incelenmesini gerektirmektedir. Anayasa'nın 6. maddesinde, egemenliğin kayıtsız koşulsuz ulusun olduğu vurgulanmıştır. Devlet kudreti ya da egemenlik tek ve bölünmezdir ve Türk Ulusu'nundur. Anayasa'nın 80. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin seçildikleri bölgeyi ya da kendilerini seçenleri değil tüm ulusu temsil

edecekleri belirtilmiştir. Temsili rejimin dayandığı temel ilkeyi koyan bu kural, ulusal istencin tek temsilcisinin Türkiye Büyük Millet Meclisi olduğunu göstermektedir. Bunun içindir ki, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri siyasal partiler aracılığıyla ya da bağımsız olarak halkın seçmesiyle milletvekili sıfatını kazanmaktadırlar. Yine Anayasa'nın 6. maddesinde, ulusun tek ve bölünmez nitelikteki egemenliğini, Anayasa'nın koyduğu yetkili organları eliyle kullanacağı ve 7, 8, 9. maddelerinde de yetkili

organların yasama, yürütme ve yargı olduğu açıklanmıştır. Böylece Anayasamızda, devletin çeşitli işlevlerinin değişik organlarca yerine getirilmesi biçiminde tanımlanabilecek erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiştir. Erkler ayrılığını kabul eden ülkelerde, erklerin sert ayrılığı ya da iş birliği içinde yürümesine göre, sırasıyla başkanlık rejimi ya da parlamenter rejim söz konusu olmaktadır. Anayasamızın başlangıç bölümünde erkler ayrımının, devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmediği,

belli devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı uygar bir işbölümü ve iş birliği olduğu belirtilerek, parlamenter rejimin kabul edildiği anlatılmıştır. Anayasa'nın 8. maddesinin gerekçesinde de, yasama ve yürütme erkleri kastedilerek, "Her iki kuvvetin devlet faaliyetlerinin düzenlenmesinde eşitlik ve denklik içinde iş birliği yapmalarını öngören parlamenter hükümet sistemi bütün gerekleriyle uygulamaya konmuştur" anlatımıyla, Anayasamızda parlamenter sistemin kabul edildiği

vurgulanmıştır. Yasama ve yürütmenin dengeli ve yumuşak ayrılığı olarak tanımlanan parlamenter rejimin en önemli özelliği, yürütme organının siyasal kanadının yasama organına karşı siyasal yönden sorumlu olmasıdır. Yasama organı, hükümetin güvenoyu ile göreve başlamasını sağlamakta, hükümeti denetlemekte ve gerektiğinde güvensizlik oyu ile düşürmektedir. Parlamenter rejimin ikinci özelliği yürütme organının yasamadan doğmasıdır. Üçüncüsü, siyasal yönden sorumsuz, yansız, denge ve istikrar öğesi bir devlet

başkanının varlığıdır. Parlamenter sistemin özü yönünden cumhurbaşkanının rolü yansızlık ve hakemliktir. Bu nedenle, yasama organına karşı siyasal yönden sorumsuz kılınan cumhurbaşkanı etkin siyasal bir organ değil, devletin sürekliliğini sağlayan, devleti ve ulusu temsil eden yansız bir makamdır ve günlük politikanın dışındadır. Kuşkusuz, her ülkenin özel koşulları Anayasası ile belirlenen rejimine yansımaktadır. Ancak, somut rejim soyut modelde varolan temel niteliklere uygun olmak zorundadır.

Anayasamızda da bu zorunluluğa uyulmuştur. Anayasa'nın 110. maddesinde, Bakanlar Kurulu'nun güvenoyu ile göreve başlaması, 111. maddesinde Başbakan'ın görev sırasında Türkiye Büyük Millet Meclisi'nden güven istemesi, 112. maddesinde Bakanlar Kurulu'nun yasama organına karşı siyasal yönden sorumlu olması, 98, 99 ve 100. maddelerinde de yasamanın Bakanlar Kurulu'nu denetim yolları düzenlenmiştir. Anayasa'da benimsenen siyasal sistem klasik parlamenter rejimin niteliklerini taşımakla birlikte, cumhurbaşkanının

yetkileri yönünden bu sistemden uzaklaşıldığı, cumhurbaşkanına, iktidar gücüne karşı bir denge ve istikrar öğesi olarak güçlü ve etkili bir konum verildiği görülmektedir. Anayasa'nın 8. maddesinde, yürütme organı, cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu olmak üzere iki kesimli olarak öngörülmüş, 104. maddesinde cumhurbaşkanının devletin başı olduğu, bu sıfatla Türkiye Cumhuriyeti'ni ve Türk Ulusu'nun birliğini temsil ettiği, Anayasa'nın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceği

belirtilmiş, 102. maddesinde cumhurbaşkanının Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce seçilmesi öngörülmüş, 109. maddesinde cumhurbaşkanına başbakanı ve bakanları atama yetkisi verilmiş, 104. maddesinde cumhurbaşkanının gerektiğinde Bakanlar Kurulu'na başkanlık edeceği vurgulanmış, 104 ve 105. maddelerinde kararnameleri imzalamakla yetkili ve görevli kılınmış, 89, 104 ve 150. maddelerinde yasaları bir kez daha görüşülmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne geri gönderme ve Anayasa Mahkemesi'ne dava açma yetkisi

verilmiş, 130, 146, 155, 156, 157. maddelerinde de kimi yüksek yargı organları üyelerini, Yükseköğretim Kurulu Başkanı ve üyelerini, üniversite rektörlerini seçmek ve atamakla yetkilendirilmiştir. Görüldüğü gibi Anayasa'da, parlamenter hükümet sisteminin tipik temel niteliklerine yer verilmiş; yasama ile yürütme arasında, yürütmenin iktidar gücünü dengeleyici bir düzenek kurulmuş; cumhurbaşkanı, anayasal düzeni işletmek ve korumak amacıyla, seçimle işbaşına gelen ve yasama ile yürütmeden oluşan iktidar

gücüne karşı dengeleyici ve istikrarı sağlayıcı yetkilerle donatılıp güçlendirilmiştir. Cumhurbaşkanı, bir denge ve istikrar öğesi olarak öngörüldüğü için Anayasa'nın 102. maddesinde, cumhurbaşkanı seçilirken ilk iki turda üye tamsayısının üçte iki çoğunluk oyu aranarak, her kesimi temsil edecek bir cumhurbaşkanı adayı üzerinde uzlaşılması öngörülmüştür. Seçimin sürüncemede kalmaması için de son iki turda, cumhurbaşkanı seçilebilmek için üye tam sayısının salt çoğunluğunun oyu yeterli görülmüştür.

Anayasa'da güçlü bir yürütme erki yaratılırken, yürütme organının hem siyasal kanadı olan Bakanlar Kurulu, hem yansız kanadı olan cumhurbaşkanı geniş yetkilerle donatılmıştır. Ayrıca, yine Anayasa'da başbakan, eşitler arasında birinci değil, güçlü bir lider niteliğinde öngörülmüştür. Anayasa'nın 109. ve 112. maddelerine göre, bakanlar başbakanca seçilmekte, görevden alınmaları önerilebilmekte, yaptıkları iş ve işlemlerden başbakana karşı sorumlu bulunmaktadırlar."

"YÜRÜTME ORGANININ HER İKİ KESİMİNİ DE SİYASALLAŞTIRMAK CUMHURBAŞKANINI İSTİKRAR ÖĞESİ OLMAKTAN ÇIKARACAKTIR"

İncelenen yasanın 4. maddesi ile Anayasa'nın 101. maddesinin değiştirilerek cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesine olanak sağlandığına işaret eden Cumhurbaşkanı Sezer, Anayasa'nın parlamenter sistem öngören hiçbir kuralına dokunmadan yalnızca cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesinin öngörülmesinin örneği ve uygulaması duyulmayan yeni bir sistem getirilmesi anlamına geldiğini belirtti. Sezer, şunları kaydetti:

"Çünkü, bu sistem bir yandan parlamenter modelden uzaklaşırken, öte yandan da başkanlık ya da yarı başkanlık modelinin temel özelliklerini taşımamaktadır. Böylesine, kuramsal olarak ve uygulaması bilinmeyen bir sistemin ne gibi sorunlar yaratabileceğini kestirmek güçtür. Ancak, yaratabileceği sorunların rejimi sıkıntıya sokacağı açıktır. Anayasamız, güçlü bir yürütme içinde güçlendirilmiş bir cumhurbaşkanı modeli öngörmektedir. Anayasa'nın 104. maddesinde, cumhurbaşkanının yasama, yürütme ve yargıya

ilişkin görev ve yetkilerine bir arada yer verilmiş; 89, 91, 93, 108, 109, 114, 116, 117, 118, 120, 121, 122, 130, 131, 146, 150, 154, 155, 156, 157, 159 ve 175. maddelerde de bu görev ve yetkiler ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. Parlamenter sistem içinde, iktidar gücünü dengelemek için öngörülen bu geniş yetkiler, halk tarafından seçilmiş bir cumhurbaşkanı kullanımında çok farklı ve rejim yönünden sakıncalı sonuçlar doğurabilecektir. Bir yandan güçlü bir başbakan, bir yandan geniş yetkilerle donatılmış

ve halk tarafından seçilmiş bir cumhurbaşkanı nedeniyle yürütme organı iki siyasal istençten oluşacak, başka bir deyişle siyasal yönden iki başlı olacak ve yürütme erki sorunlu duruma gelecektir. Ayrıca, Anayasa'da yansız niteliğiyle bir denge ve istikrar öğesi olarak öngörülen cumhurbaşkanını halka seçtirmek, böylece yürütme organının her iki kesimini de siyasallaştırmak cumhurbaşkanını denge ve istikrar öğesi olmaktan çıkaracaktır. Başka bir anlatımla, devleti temsil eden cumhurbaşkanının halk tarafından

seçilmesiyle "dengeleyici" yetkileri "icrai" niteliğe dönüşebilecektir. Güçlendirilmiş yetkilere doğrudan halk istenciyle seçilmiş olmanın vereceği manevi gücün eklenmesi de, cumhurbaşkanını kolaylıkla siyasal sistemin egemen öğesi durumuna getirebilecektir. Çoğunluğu oluşmayan bir parlamento ya da cumhurbaşkanını seçenden daha az bir çoğunluğa dayanan hükümet karşısında, halk oyunu doğrudan temsil eden cumhurbaşkanının, ulusal istencin kendisinde oluştuğu bir makam durumuna yükseleceği, çok daha güçlü bir

demokratik geçerliliğe sahip olacağı; bu durumun ise cumhurbaşkanının yetkilerinin siyasal yönden kullanımını kolaylaştıracağı açıktır. Ayrıca, egemenliği ulus adına ancak diğer organlar bağlamında yürütme organı kullanmakta iken, halkın seçimiyle işbaşına gelen cumhurbaşkanı, Türk Ulusu'nun birliğini temsil gücünden yararlanarak "yürütme organı" dışında ulusal egemenliği kullanan bir makam durumuna gelebilecektir. Bu arada, halkın seçmesiyle göreve gelecek bir cumhurbaşkanının bulunduğu sistemin, Türkiye

Büyük Millet Meclisi karşısında ulusal istenci temsil yönünden sorun yaratacağı da gözden uzak tutulmamalıdır. Başka bir anlatımla, halkoyu ile seçilmiş cumhurbaşkanı, ulusal egemenlik ve ulusu temsil yönünden de varolan sistemle bağdaşmayacaktır."

"CUMHURBAŞKANI İLE YASAMA ORGANI ARASINDA 'MESAFELİ BİR UYUM' BULUNMALI"

Halk tarafından seçilen cumhurbaşkanının, yine seçimle işbaşına gelen yasama organı ve yürütme organının siyasal kanadı ile aynı siyasal düşünce ve görüşte olmasının dengelenemez bir iktidar gücü yaratılmasına; tersi durumun ise çekişmelere ve devlet otoritesinin zayıflayıp bölünmesine neden olabileceği uyarısında bulunan Sezer, şu gerekçelere yer verdi:

"Devletin ve yürütme organının başı olan cumhurbaşkanı ile yasama organı arasında tam çatışma ya da tam bütünleşme değil, "mesafeli bir uyum" bulunması gerekmektedir. Cumhurbaşkanının halkoyu ile seçilmesi, tam çatışma ya da tam bütünleşme sonucunu doğurabilecektir. Bunun, devlet düzeneğine zarar vereceği açıktır. Sistem değişikliği yapmadan ya da anayasal sitemi tümüyle ele alıp gerekli düzenlemeleri öngörmeden yalnızca cumhurbaşkanını halka seçtirmek parlamenter rejimin özüyle bağdaşmamaktadır.

Anayasa'nın 102. maddesinde, cumhurbaşkanının gizli oyla seçileceği; 101. maddesinde de cumhurbaşkanı seçilenin varsa partisi ile ilişiğinin kesileceği ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliğinin sona ereceği belirtilmiştir. Böylece, cumhurbaşkanının siyasal yönden yansız olması sağlanmıştır. Nitekim, madde gerekçesinde, "Parlamenter rejimde cumhurbaşkanının tarafsızlığı esas teşkilat hukukumuzda tartışılmaz bir ilkedir" denilerek, cumhurbaşkanının yansızlığı açık biçimde vurgulanmıştır. Cumhurbaşkanının

halkoyu ile seçilmesi durumunda, seçmenin önüne nasıl bir programla çıkacağı, nasıl bir propaganda ile seçim sürecine katılacağını da kestirebilmek güçtür. İncelenen yasanın 4. maddesiyle yeniden düzenlenen Anayasa'nın 101. maddesinde, cumhurbaşkanı seçilenin, varsa partisi ile ilişiğinin kesileceğine ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliğinin sona ereceğine ilişkin kural aynen korunmuştur. Ancak, yapılan düzenlemede 20 milletvekilinin yazılı önerisi ya da son genel seçimlerde aldıkları toplam oy yüzde 10'u

geçen siyasal partilerin cumhurbaşkanlığına aday gösterebilecekleri belirtilmiştir. Bu düzenleme, milletvekilleri ya da siyasal partiler uygun görmeden cumhurbaşkanı adayı olunamayacağını göstermektedir. Bu durumu, halkoyu ile seçilmenin özüyle bağdaştırmak olanaksızdır. Öte yandan, her iki kural birlikte düşünüldüğünde, cumhurbaşkanı adayının seçimi yapacak halkın önüne siyasal görüntü içinde çıkma olgusu cumhurbaşkanının yansızlığına gölge düşürecektir. Ayrıca, cumhurbaşkanı adayını partilerin önermesi

de, cumhurbaşkanının yansızlığı ile bağdaşmamaktadır. Çünkü, halk genellikle kişiye değil, genel seçimlerde olduğu gibi siyasal partiye oy verecek, cumhurbaşkanı da seçimini sağlayan partiye olan gönül borcu nedeniyle yansız ve bağımsız davranamayacaktır. Demokrasilerde halktan yetki almanın yolu, halkın karşısına siyasal programla çıkmayı gerektirmektedir. Propaganda yapmadan seçilmek, siyasal parti örgütünden yararlanmadan propaganda yapmak işin doğasına aykırıdır. Böyle bir yöntemle halkın önüne çıkacak

adayın siyasal konulardan uzak durması olanaksızdır. Bu nedenledir ki, parlamenter sistem, devlet başkanının yansızlığını sağlayabilmek için halkoyu ile seçimi öngörmemiştir. Seçim kampanyaları doğası gereği ulusun iki ya da daha çok kampa ayrıldığı bir ortamda seçilecek cumhurbaşkanının ulusun birliğini temsil etmesi de olanaksız denilebilecek kadar güç görünmektedir. Sorumsuzluk durumu, geniş yetkilere sahip olması, tek başına yaptığı işlemlerin yargı denetimi dışı bırakılması yanında halk tarafından

seçilmesi, cumhurbaşkanının anayasal sistem üstü bir konuma gelmesine neden olabilecektir. Başka bir anlatımla, halk tarafından seçilmesi sonucu siyasal prestij kazanacak cumhurbaşkanının, hukuksal yönden kullandığı yetkileri siyasal alana kaydırması kaçınılmaz olacaktır. Böylece, yürütme organı içinde cumhurbaşkanı ile hükümet arasında yönetim krizi çıkabilecektir. Bu krizi önleme ya da giderme düzeneğinden yoksun bir sistem rejime zarar verecektir. Cumhurbaerişkanının halk tarafından seçilmesi bir

sistem değişikliğini gerektirmektedir. Bunun için kapsamlı bir düzenleme yapılması, Anayasa'nın değişmesi gereken kurallarının birlikte ele alınıp değerlendirilmesi gerekmektedir. Böylesine önemli bir sistem değişikliğinin, uzman akademisyenler, sivil toplum kuruluşları, meslek örgütleri, siyasal partiler, ilgili kurum ve kuruluşlar ile kamuoyunda tartışılıp olgunlaştırıldıktan sonra Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde tüm önerilerin özenle değerlendirilerek yapılması en uygun yol olacaktır. Değişikliğin,

sistem irdelenmeden yalnızca cumhurbaşkanı seçimine indirgenmesi, anayasal düzeni sorunlu duruma getirecektir. Gelecek dönemde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin siyasal yapısındaki olası değişme de göz önünde bulundurulursa, bu sorunların çözümsüz kalacağı, bunun da bir rejim çıkmazı yaratacağını söylemek yanıltıcı olmayacaktır. Anayasalar, toplumsal oydaşmanın sonucu oluşan istikrar belgeleridir. Bu belgelerin arkasında tarihsel deneyimler ve kamuoyu baskısıyla biçimlenmiş süreçler vardır. Yapılmak istenen

Anayasa değişiklikleri ise, rejim krizinin aşılması, temel hak ve özgürlüklerin geliştirilmesi, toplumsal gönencin artırılması gibi haklı bir gerekçeye, kamuoyu isteğine ya da toplumsal uzlaşmaya dayanmamaktadır. Daha açık anlatımla, getirilmek istenen sistem değişikliğinin haklı ve kabul edilebilir bir gerekçesi ve gerekliliği yoktur. Parlamenter rejimden sapma anlamına gelen, devlet ve ulus yaşamında çok önemli sonuçlar yaratacak bu Anayasa değişikliğinin, temsilde adaletin sağlanamadığı bir Meclis

tarafından ve bu kadar kısa bir süre içinde tartışılmadan, olgunlaştırılmadan yapılmasının uzun erimli ve giderilmesi olanaksız sakıncalar yaratacağı açıktır. Üstelik bu değişiklik, cumhurbaşkanını seçemediği için Anayasa'nın 102. maddesi uyarınca "derhal yenilenmesi" gereken bir Meclis tarafından gerçekleştirilmektedir. Anayasa değişikliğinin gerektiğinde halkoyuna götürülmesi de göz önünde bulundurulduğunda, hem halkoylamasının, hem bu oylama sonucuna göre cumhurbaşkanının halk tarafından seçiminin,

hem de genel seçimin neredeyse birlikte ya da üst üste yapılacağı bir gerçektir. Böylesine önemli bir konunun, bu kadar sıkışık bir süreçte gündeme getirilmesinin haklı ve kabul edilebilir bir gerekçesi olamaz. Anayasa'nın 96. maddesinin değiştirilip, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin yapacağı seçimler de dahil tüm işlerinde üye tam sayısının en az üçte biri ile toplanacağının belirtilmesi, cumhurbaşkanı seçimine ilişkin kurallarda, bu kadar sıkışık bir süreçte yapılmak istenen değişikliğin yersizliğini daha

açık biçimde gözler önüne sermektedir."

Cumhurbaşkanı Sezer, 5660 sayılı yasanın 4. maddesiyle yeniden düzenlenen Anayasa'nın 101. maddesinin ikinci fıkrasında, "Cumhurbaşkanının görev süresi 5 yıldır. Bir kimse en fazla iki defa cumhurbaşkanı seçilebilir" düzenlemesine yer verildiğine işaret ederek, yapılan düzenleme ile cumhurbaşkanının görev süresinin 7 yıldan 5 yıla indirildiğini ancak bir kişiye iki kez cumhurbaşkanı seçilebilme hakkı getirildiğini belirtti. Anayasa'nın 104. maddesinde cumhurbaşkanının devletin başı olduğu, bu sıfatla

Türkiye Cumhuriyeti'ni ve Türk Ulusu'nun birliğini temsil ettiği, Anayasa'nın uygulanmasını ve devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceğinin belirtildiğini kaydeden Sezer, şunları belirtti:

"Ayrıca, Anayasa'da bu işlevlerini doğru yapabilmesi için cumhurbaşkanının tarafsız olması gerektiği vurgulanmıştır. Cumhurbaşkanının tarafsızlığı yukarıda belirtilen işlevlerinin herhangi bir baskı ve etki altında kalmadan yürütülmesi yönünden çok önemli görülmüştür. Anayasa'nın 101. maddesine göre, bir kişi ancak bir kez cumhurbaşkanlığı yapabilmektedir. Cumhurbaşkanının iki dönem cumhurbaşkanlığı yapamaması yansızlığının ve partiler üstü konumunun gereğidir. İkinci kez seçilme olasılığı,

cumhurbaşkanını kimi siyasal partileri hoşnut etme, bir siyasal partiyle, özellikle iktidarla özdeşleştirme yoluna itebilecektir. Bu durum, cumhurbaşkanının yansızlığını zedeleyecek, birleştirici, istikrar ve denge sağlayıcı işlevini anlamsız kılacaktır. Öte yandan, cumhurbaşkanının hiçbir baskı ya da etki altında kalmadan özellikle Anayasa'nın uygulanmasını sağlama görevini eksiksiz yerine getirebilmesi için ikinci kez seçilme kaygısı taşımaması gerekmektedir. İkinci kez seçilebilme kaygısı, görev ve

yetkiler yerine getirilip kullanılırken ödün verilmesi ve baskılara boyun eğilmesi sonucunu doğurabilecektir. Bu nedenle, bir kişiye ikinci kez cumhurbaşkanı seçilebilme hakkının verilmesinin uygun olmayacağı değerlendirilmektedir."

(ZÇ-CC-CC-Y)